从《城市房地产管理法》和《土地管理法》对国有土地使用权出让的相关规定看，由于国有土地使用权的出让涉及国计民生和社会公共利益，因此，法律对行使国有土地使用权出让行为的主体资格予以明确规定，即只有市、县人民政府的土地管理部门才具有行使国有土地使用权出让行为的主体资格，享有出让国有土地使用权的民事权利能力和民事行为能力。该民事行为主体的民事能力范围和资格具有法定性和特定性，不具备出让行为法定主体资格的民事主体所从事的民事法律行为应当认定为无效。但由于前述原因，土地出让一级市场秩序较为混乱，特别是各地政府擅自下放土地审批权力，导致开发区管理委员会出让土地的情况严重。基于此，国务院已部署开展对土地市场进行治理整顿的工作，明确提出要严格加强对土地的集中统一管理和统一供应，禁止违法下放土地征地、供地审批权，禁止违法出让、转让国有土地使用权。为配合国务院开展的此项工作，加大促进国土管理部门对土地市场的管理力度，我们采纳了国土资源部的意见，根据《民法通则》第58条的规定，在《解释》中明确规定对不具备法定主体资格的开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应认定为无效，以对今后土地使用权出让行为给予严格有效的规范。

相关案例

(2017)最高法民申5105号

通达公司与济宁开发区管委会2008年12月25日签订的收购合同第七条约定，通达公司在合同签订之日起三年内再到济宁市经济开发区投资同类项目时，济宁开发区管委会承诺继续给予通达公司1万元/亩的优惠价格政策，提供与收购土地相同规模的项目建设用地，否则按照市场评估价返还通达公司土地款。该条约定的主要内容，是济宁开发区管委会收购通达公司持有的土地使用权所支付的对价，即或者按照优惠价格出让相同规模的建设用地，或者支付市场评估价格的土地款。根据上述司法解释的规定，济宁开发区管委会在合同中承诺以确定价格向通达公司出让一定规模的建设用地使用权，该承诺在本案起诉前，未经市、县人民政府土地管理部门追认，应当认定为无效。而且，参照通达公司在取得该土地使用权时分别与嘉祥国土局、济宁开发区管委会签订的两份合同价格可知，在通达公司未足额支付土地出让金的情况下，其与济宁开发区管委会达成的按照市场评估价格确定收购土地使用权价款的约定，必将损害国家和社会公共利益，二审判决认定该合同条款违法无效并无不当。由于案涉土地上的建筑物、构筑物收购赔偿事宜已经履行完毕，该土地使用权实际上也已经被收回，济宁开发区管委会另与案外人就该土地上的开发建设事宜达成了新的合同，故二审判决确定济宁开发区管委会应当向通达公司返还其实际已经支付的土地出让金100万元，并对主要因济宁开发区管委会过错造成合同无效给通达公司造成的损失，按照通达公司实际缴纳土地出让金数额与《国有土地使用权出让合同》约定的土地出让金数额之间的比例，赔偿通达公司相应土地增值损失，亦无明显不当。通达公司要求济宁开发区管委会按照无效合同条款的约定，向其支付土地收购价款的再审申请理由，不能成立。

(2017)最高法民终352号

2012年5月22日，云龙管委会、金轮公司签订《框架协议》约定，项目用地面积约150亩，选址暂定云龙示范区三搭桥村（最终以实际交地为准），金轮公司严格按照国有土地使用权出让的法定程序，通过“招拍挂”取得土地，并在同等价格条件下优先金轮公司取得。项目用地按购地价不低于80万元/亩供地，土地价格最终以市场“招拍挂”为准，超出购地价格实得部分，双方按7：3分成，云龙示范区以基础设施建设补贴或奖励的方式予以返回等。考察《框架协议》签订的背景和内容可以发现，签订《框架协议》属于云龙管委会落实招商引资政策而实施的行为，约定的主要内容为金轮公司同意在云龙示范区投资开发房地产项目，云龙管委会直接或间接给予一定政策优惠或经营便利等相关问题。《框架协议》中关于竞拍底价和溢价处理条款，虽然具有控制金轮公司投资成本的意图，但属云龙管委会在其职权范围内提供政策优惠的承诺，并未违反法律禁止性规定。况且，《框架协议》对于项目国有土地使用权取得方式已经明确约定，金轮公司须严格按照国有土地使用权出让法定程序，由国土部门进行土地出让，通过土地市场“招拍挂”方式取得项目土地。因此，云龙管委会关于《框架协议》违反国有土地出让相关规定应属无效的上诉理由，缺乏相应的事实和法律依据。